La loi « pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté de personnes handicapées » du 11 février 2005 apporte des évolutions fondamentales pour répondre aux attentes des personnes handicapées.
EMPLOI, SCOLARISATION, ACCESSIBILITE DES BATIMENTS
Elle met en œuvre le principe du droit à la compensation des conséquences de son handicap.
Au delà des prestations financières, nombre important de dispositifs: accompagnement par un auxiliaire de vie scolaire, intervention d’un service d’éducation spéciale et de soins à domicile, classes d’intégration scolaire en primaire (CLIS) ou les unités pédagogiques d’intégration dans le secondaire (UPI).
Elle reconnaît à tout enfant handicapé le droit à être scolarisé en milieu ordinaire.
Elle réaffirme l’obligation d’emploi d’au moins 6% de travailleurs handicapés pour les entreprises de plus de 20 salariés et étend cette obligation aux employeurs publics.
Elle aggrave les sanctions financières pour les entreprises qui ne respectent pas l'obligation d'emploi de personnes handicapées.
Création d'un Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique.
Elle crée l’obligation de mise en accessibilité des transports en commun, immeubles d'habitation et lieux recevant du public devront, dans un délai maximum de 10 ans, (dérogations possibles en cas d'impossibilité technique ou de préservation du patrimoine).
Elle crée l’obligation pour les communes de plus de 5000 habitants d’installer une commission communale d’accessibilité.
Elle fait obligation à chaque département de créer sa maison départementale des personnes handicapées, MDPH, destinées à informer et simplifier les démarches administratives.
La MDPH assure l’organisation de la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et le suivi de la mise en œuvre de ses décisions, ainsi que la gestion du fonds départemental de compensation du handicap.
Les chaînes hertziennes devront rendre leurs programmes accessibles aux sourds et aux malentendants dans un délai de 5 ans.
La langue des signes française reconnue comme une langue à part entière.
La politique du handicap : Que change la loi du 11 février 2005 ?
« AAH, MDPH, PCH, l’année du handicap en 2003, le mois de la mobilité en octobre à Grenoble, plan handicap visuel, emploi des handicapés, etc. ». Dans les années 2000, de nouveaux sigles apparaissent alors que se multiplient les évènements, chartes, des plans ciblés sur un handicap. La politique du handicap est tendance. Elle se base sur des principes inscrits dans la « loi du 11 février 2005 » dite loi « pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ». Il s’agira de savoir quels éléments font rupture avec les anciennes conceptions du handicap mais aussi quels sont les dispositifs nouveaux qu’elle implique et enfin, comment la politique du handicap est amenée à changer dans les années futures.
I Vers l’élaboration d’une politique du handicap
A. L’institutionnalisation de la personne handicapée
1. De l’infirme…
Sous l’Ancien régime et jusqu’à la fin du moyen-âge, « l’infirme » se confond avec la catégorie plus large des « pauvres ». Au XVIIème siècle, l’hôpital est un lieu d’enfermement pour les infirmes où des premiers ateliers seront créés. La Révolution française introduit l’idée d’obligation de la société à l’égard des infirmes ou invalides. Au cours du XXème siècle, la reconnaissance d’un droit à la réparation va s’affirmer se substituant à l’assistanat. En matière d’aide sociale, d’emploi et de scolarité, différentes mesures sont adoptées (Charte de l’assistance en 1889, loi sur les accidents du travail en 1898, la création d’écoles et classes de perfectionnement pour les enfants arriérés en 1909, etc.). L’après Seconde guerre mondiale est marqué par l’effort de réinsertion de certaines catégories de personnes handicapées (allocations aux infirmes, ateliers protégés, instituts pour les enfants dits « inadaptés », allocation aux mineurs et aux adultes handicapés, etc).
2. … à la personne en situation de handicap.
Le développement de ces diverses mesures, complexes et éparses, rendit nécessaire une harmonisation et une généralisation des mécanismes à l’œuvre. Le 30 juin 1975 est votée la « loi d’orientation relative aux institutions sociales et médico-sociales ». La loi a pour but de promouvoir une politique globale en faveur des handicapées. Elle affirme le principe de solidarité nationale avec les personnes handicapées visant à favoriser leur autonomie et leur intégration
Trente ans après la loi de 1975, on constate l’amélioration de la situation des personnes handicapées mais aussi un échec sur les précédents objectifs généraux.
B. Les grandes avancées de la loi du 11 février 2005
1. De la loi de 1975 à la loi de 2005
La loi de 2005 sur « l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées » est complémentaire à celle de 1975 :
-le concept d’intégration s’estompe au profit de ceux d’inclusion, d’égalité de traitement et d’accessibilité ;
-le concept de compensation du handicap apparaît avec un élargissement de la palette des aides et des nouvelles modalités pour leur détermination.
2. Les principes de la loi du 11 février 2005
La loi de 2005 affirme la solidarité d’égalité de traitement par l’accès au droit commun. Le principe de non-discrimination guide cette loi : la collectivité nationale se doit de garantir à chacun les conditions de l’égalité des chances, notamment pour les personnes handicapées.
Trois axes de la réforme expliquent ce principe général :
-la compensation : garantir aux personnes handicapées le libre choix de leur projet de vie grâce à la compensation des conséquences de leur handicap et à un revenu d’existence favorisant une vie autonome digne.
-l’accessibilité : permettre une participation effective des personnes handicapées à la vie sociale grâce à l’organisation de la cité autour du principe d’accessibilité qu’il s’agisse de l’école, de l’emploi, des transports, du cadre bâti ou encore de la culture et des loisirs.
- la personne handicapée est placée au centre des dispositifs la concernant en substituant une logique de service à une logique administrative.
3. La définition du handicap
La définition du handicap dans le droit français est fixée par la loi du 11 février 2005 :
« Constitue un handicap, au sens de la présente loi, toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant.»
Cette définition redéfinie la façon d’envisager la personne « en situation de handicap » : l’organisation sociale handicape certaines personnes, ce n’est pas la personne qui est la cause de son handicap. L’environnement dans lequel vit la personne est constitutif du handicap en raison des interactions entre le fonctionnement d’un individu et de son environnement. Par ailleurs, cette définition fait une distinction entre l’activité personnelle au quotidien (actes indispensables à la vie courante) et la participation à la vie en société qui est l’intégration-inclusion sociale. Enfin, la liste des altérations fonctionnelle est élargie (« polyhandicap », distinction des handicaps mental, cognitif et psychique).
II. Les champs d’application de la loi
Le contexte dans lequel survient la loi de 2005 est double : d’une part la prise de conscience de l’urgence dans la traitement des question de gestion des répartitions des ressources spécifiques accordées par l’Etat aux personnes handicapées redéfinit la notion de droit à la compensation dans l’idée générale d’accompagnement du projet de vie.
Une nouvelle prestation est mise en place pour absorber les dispositions éparpillées de l’ancienne législation, elle systématise et élargit la gamme des possibilités de mise en œuvre des mesures de compensation. C’est une prestation qui se veut la plus équitable ( on met en place l’évaluation des besoins de compensation en fonction de la nature du handicap) et la plus accessible possible.
A ce titre, la création des Maisons Départementales pour les personnes handicapées appuie la dynamique de décentralisation réaffirmée en 2003 et met en place des instances de décision et d’action à l’échelon local, dans le but de faciliter les démarches administratives et quotidiennes liées à la gestion du handicap, tant pour l’ayant droit que pour les institutions tutélaires.
Schéma : La MDPH, un lieu unique pour toutes les problématiques du handicap
Le principe du guichet unique permet un accès aux droits et prestations, à toutes les possibilités d’appui dans l’accès à la formation et à l’emploi, à l’orientation vers des établissements et services ainsi que la facilitation des démarches pour les personnes handicapées et leur famille. La MDPH accueille la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, instance décisionnelle unique qui se substitue aux anciennes CDES et COTOREP. Ses missions s’articulent autour des pôles de l’accueil, de l’information, de l’accompagnement, du conseil et de la sensibilisation au handicap. Elle est constituée comme un groupement d’intérêt public, sa tutelle administrative et financière étant confiée au Conseil Général. La MDPH est la garante et le support à l’échelon local des grands principes de la loi de 2005, dont il faut rappeler les enjeux et les modes d’application.
En ce qui concerne l’application des principes d’insertion et de non-discrimination, la loi initie un changement majeur en matière de scolarisation et de formation des enfants et adultes handicapés. Le modèle antérieur reposait sur un modèle « intégratif », le nouveau supprime la notion d’ « éducation spéciale » et on pose le principe d’une scolarité privilégiée en milieu ordinaire, avec la fin de l’institutionnalisation de l’enfant handicapé, dans la ligne directrice du conseil de l’Europe de novembre 2004, en d’autres termes, c’est la fin des centres spécialisés uniquement dédiés aux handicapés, au nom du principe d’égalités des chances porté par la loi. Cette situation ne cesse de faire débat, puisque la notion de spécificité dans la gestion du handicap, à travers un personnel compétent et formé, ainsi qu’à travers des infrastructures adaptées, semble à certains égards en opposition avec ce principe d’égalité.
Ensuite, le principe de non discrimination trouve son écho le plus important dans le milieu du travail. Depuis 1987, les entreprises de plus de 20 salariés avaient l’obligation d’employer au moins 6% de personnes handicapées, avec une sanction financière prévue en cas de non respect. Avec la loi de 2005, cette obligation est réaffirmée, avec des sanctions plus lourdes, et surtout un élargissement aux employeurs publics qui n’étaient jusque là par concernés.
Au niveau des mécanismes d’insertion sur le marché du travail, les stratégies s’articulent autour des pôles du milieu ordinaire ou du milieu adapté. Pour le premier cas, le rôle de l’Association nationale pour la gestion des fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées s’avère déterminante, par la gestion des compensations des couts liés aux actions de formation, d’innovation et de recherche, ainsi que le versement d’une aide à l’emploi. Dans le deuxième cas, le Centre de distribution du travail à domicile (CDTD) présente le même statut qu’une entreprise adaptée mais elle permet le travail à domicile.
Enfin, le grand dossier de l’accessibilité rappelle cette dimension « déterritorialisée » de la politique du handicap, certains de ces grands aspects touchant en effet à l’ensemble de la société civile. En complément du principe de compensation, le principe d’accessibilité rappelle à la fois la dimension physique du handicap (accès au domaine bâti et aux transports) que l’effort qu’il sous tend en terme d’accès aux donnés immatérielles du quotidien (service public, justice, culture, loisirs,…). L’accessibilité nouvelle et totale prônée par la loi de 2005 concerne donc 6 grands domaines : l’accessibilité de la cité, des locaux d’habitation, des lieux de travail, des services publics, de la culture et des loisirs, le tout coordonné par des commissions consultatives liées à l’accessibilité. Ainsi la loi précise des obligations explicites en terme d’architecture, d’urbanisme, ou pour l’accès à l’information par l’accessibilité des programmes de télévision aux personnes sourdes, l’accès aux documents administratifs pour les mal voyants. La loi appuie massivement l’accessibilité physique, mais le problème demeure pour les autres difficultés d’accès liées par exemple à une déficience intellectuelle.
III. Résultats encourageants et marges de progrès
A. Un « bilan d’étape » en demi-teinte
1. L’effort budgétaire considérable
En quatre ans, l’effort public en direction des personnes handicapées a augmenté de 6 milliards d’euros. Des résultats de cet investissement sont désormais visibles :
-le nombre d’enfants handicapés scolarisés à l’école ordinaire a augmenté de 30 % ;
-58 000 personnes handicapées bénéficient de la nouvelle prestation de compensation du handicap, élevée au double de ce à quoi elles recevaient auparavant ;
-environ 38 500 places nouvelles en établissements et services pour personnes handicapées ont été financées par l’Etat et l’assurance maladie entre 2005 et 2009.
2. Des difficultés persistantes
-L’emploi des personnes handicapées a progressé mais demeure en deçà des objectifs : ¼ des entreprises privées n’emploie toujours aucun travailleur handicapé et règle la contribution à l’AGEFIPH.
-L’inclusion des enfants handicapés dans une classe ordinaire est posée comme un principe mais il n’y a pas assez de places, de dispositifs mis en œuvre.
-D’importants besoins de places en établissements spécialisés ne sont pas encore couverts. Entre 15 à 17 000 enfants et 12 à 13 000 adultes seraient encore en liste d’attente.
-En terme d’accessibilité, l’échéance de 2015 semble difficile à tenir en raison du retard des travaux (manque de mesures politiques ou financières incitatives).
-Les MDPH restent face à de nombreux problèmes dans leur mise en place : définir et assimiler des procédures nouvelles, respecter la pluridisciplinarité des équipes, lourdeur de certaines procédures, etc.
3. Des réformes attendues
Le gouvernement travaille à l’amélioration du fonctionnement des MDPH, l’accélération de la mise en œuvre de la politique d’accessibilité, la mise en œuvre d’une politique des ressources et de l’emploi pour les personnes handicapées (Pacte national pour l’emploi), l’amélioration de l’accès à la compensation des conséquences du handicap dans le cadre d’un 5ème risque de protection sociale. La création des Agences Régionales de Santé doit permettre de mieux articuler les politiques sanitaire et médico-sociale.
B. Nouveaux enjeux et esprit du temps
Les principales idées de la loi de 2005 s’inscrivent dans la continuité de ce qui avait été mené jusqu’alors. La rupture majeure se situe peut être avec l’affirmation d’une exigence de participation et de citoyenneté de la personne handicapée. C’est le passage de l’approche intégrative à l’approche inclusive. Ce changement de vocabulaire exprime la volonté d’une pleine appartenance à la société, à la chose publique, c’est l’affirmation d’un sujet de droit à part entière, quel que soit le degré du handicap. Il en découle une exigence d’accessibilité générale de la société et de ses mécanismes, une dynamique souvent efficace et efficiente du fait de son introduction dans un paysage de résolutions plus large que le champ unique du handicap. On peut voir dans cette dynamique l’aboutissement d’une évolution historique primordiale sur le traitement social de la figure du handicapé, même si cette idée d’inclusion dans le corps social demeure problématique à certaine égards, au nom de l’égalité des chances. La création d’un cinquième risque couvert par la sécurité sociale d’altération à l’autonomie d’intègre dans cette logique de réunion des problèmes, d’un décloisonnement qui se veut aussi administratif de la question du handicap, mais qui ne résout pas ou peu la question de la nécessité de conditions très particulières dans le traitement des différents handicaps.
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